Стратегии без границ: кому и зачем нужны концепции пространственного развития частей субъектов Российской ФедерацииВ данной заметке я хочу обосновать два тезиса, касающихся переходов междисциплинарных и межмуниципальных границ при планировании.
Доказывать первый тезис несложно. Потребность в таком переходном звене очевидна, законодательных препятствий этому нет, и, напротив, есть уже показательный пример Стратегии «Тататарстан-2030», в составе которой «Концепция пространственного развития» имеется.
Сложнее со вторым тезисом.
По закону стратегическое планирование в России осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Соответственно, границы стратегирования совпадают с границами субъекта федерации или муниципального образования.
Очевидно, что есть ситуации, когда это обстоятельство серьезно ограничивает возможности создания реалистичной и реализуемой стратегии. Региональный масштаб слишком глобален, чтобы увидеть реальные проблемы развития частей территории, а муниципальный – слишком детализирован, чтобы решать проблемы «особых» территорий, выходящих за рамки существующих административных границ. Административные границы «режут по живому» пространство, сковывая фантазию и ограничивая ресурсы.
Поэтому ФЗ-172 в ст. 32 предусмотрел возможность разработки стратегии социально-экономического развития для части территории субъекта федерации, которая может включать земли нескольких муниципальных образований. Создавать такие документы разумно в рамках межмуниципального взаимодействия.
К сожалению, на сегодняшний день отсутствует алгоритм такого взаимодействия и механизмы, способствующие эффективному управлению процессами развития территории нескольких муниципалитетов.
Разработать «правила игры» и модели управления объединенными территориями и объектами предлагается самим субъектам. Но они с трудом берут на себя такую ответственность (за исключением немногих и только в отношении агломераций, а ведь есть необходимость комплексно рассматривать и слабоурбанизированнные системы расселения, например, особые экологические зоны, зоны трансграничного сотрудничества, группы активно развивающихся сельских поселений).
Известная сложность консолидированного развития таких территорий заключается в том, что необходимо принимать во внимание не только предметные, физические признаки функционирования объекта, но и ключевые политические, правовые, организационные и финансовые его стороны.
Взглянем на ситуацию с позиции муниципального района. Имея весьма и весьма ограниченный бюджет, растущие как снежный ком коммунальные и социальные проблемы и при этом очень красивую и далекую от реалий (до раздражения) долгосрочную стратегию развития субъекта федерации, муниципальные сообщества стараются избегать самостоятельного долгосрочного творческого планирования на вверенной им территории, уходят в режим текущего «латания дыр» и ответа на запросы.
Но, может быть, чуть более широкий взгляд и готовность к объединению ресурсов и совместной деятельности нескольких муниципалитетов позволит сдвинуться в решении локальных стратегических проблем?
Почему не задуматься о совместной стратегии и совместном документе территориального планирования для двух или нескольких муниципальных образований, имеющих общие приоритеты, специфику и возможность создания совместных проектов? О выработке объединенной политики развития при условии сохранения автономности всех участников соглашения?
Очевидно, что такие элементы пространства, как связи – природные и антропогенные, не могут рассматриваться в границах отдельно взятого административного образования. Это единый каркас, на который нанизываются населенные пункты и прочие территории разной степени обитаемости.
Особенно это касается территорий, объединенных единой экосистемой, например, территорий водоохранных зон. Преимущества создания совместных стратегий и консолидированных схем территориального планирования очевидны:
И, подчеркну еще раз, такие группы совместно планирующих и развивающихся районов вовсе не всегда формируются в городские агломерации. Есть и другие основания для объединения. Примером может служить «Волжско-Камский поток» – флагманский проект Стратегии «Татарстан-2030», формирующий долгосрочное комплексное видение развития водных пространств и прибрежных территорий муниципальных районов Республики Татарстан, расположенных вдоль рек Волги, Камы, Вятки и являющийся стратегически важным шагом для развития данных территорий.
Создание единой концепции пространственно-территориального развития прибрежных территорий Волги и Камы как перспективного территориального образования системы расселения Республики Татарстан и Приволжского федерального округа необходимо для определения общих целей и задач 17 муниципальных образований, расположенных по берегам крупной судоходной речной системы республики, выявления ключевых межмуниципальных проектов, усиливающих синергетические эффекты, ускоряющих социально-экономическое развитие, повышающих привлекательность территории и качество жизни населения, при этом обеспечивающих сохранность природных ландшафтов.
Одной из основных задач такой концепции должно стать формирование Модели скоординированного управления развитием (ресурсами) прибрежных территорий (распределение полномочий и ответственности) и определение задач органов власти разного уровня: распределение региональных и муниципальных политик и мероприятий (в дальнейшем, корректировка документов стратпланирования, программ, документов территориального планирования и разработка проектов планировки территории инвестиционных площадок и консолидированных схем линейных объектов).
На этом примере можно было бы отработать экспериментальные методические материалы по подготовке стратегических документов пространственно-территориального планирования для частей территории субъектов Российской Федерации разного масштаба, прежде всего территорий с природными ландшафтами.